Зарплатна політика для парламентарів в Україні та світі

У багатьох країнах, включаючи європейські та пострадянські, депутатські зарплати та пільги є питанням, навколо якого постійно точаться гострі і публічні дискусії. Зокрема, «зарплатні скандали» та загальний високий градус напруги серед європейців щодо питання високих витрат на утримання законодавців призводить до створення спеціальних контрольно-адміністративних органів, збільшення громадського контролю над парламентськими видатками, регулярного публікування державними органами докладних фінансових звітів, покращення прозорості шляхом запуску онлайн-сервісів зі слідкування за витратами окремих депутатів тощо. Втім, не варто забувати, що робота депутатом є формою служіння громадянам, виборцям. Народні обранці повинні мати достатню мотивацію нефінансового характеру, щоб виконувати свої представницькі функції на найвищому рівні, пише Олена Рибій в матеріалі «Ціна депутата» на lb.ua.
У той час, як більшість демократичних країн мають чіткі орієнтири у формуванні зарплатної політики для парламентарів. В Україні вирішення цього питання не є зрозумілим чи систематичним. Так, ще донедавна посадовий оклад українського парламентаря без врахування податків становив 17 тис. грн., а з липня 2014 р. – 6,5 тис. гр. Таке значне зменшення зарплати було досягнуто скасуванням дії певних складових «спецформули» для вирахування оплати праці члена українського парламенту (таких як, наприклад, щомісячна премія і «надбавка за особливий характер роботи та інтенсивність праці»). Депутат також отримує кошти на виконання своїх депутатських повноважень, утримання помічників-консультантів та ін., втім, ці кошти не є частиною офіційної зарплатні.
Загальносвітова тенденція є такою, що зарплати парламентарів не є стабільною величиною і, що характерно, з часом, здебільшого, зростають. Так, наприклад, за даними Світового Банку, у період з 2001 до 2005 р. з 22 двох країн світу лише п’ять незначним чином зменшили розмір окладів депутатів, решта – збільшили. Більш того, не зважаючи на світову економічну кризу, з 2008 р. лише 23% з 104 парламентів світу, досліджених у 2013 р. міжнародною організацією Міжпарламентське об’єднання (Inter-Parliamentary Union (IPU), урізали витрати на зарплати парламентарів. На додаток, численні наукові праці підтвердили, що динаміка зарплат депутатів різних парламентів рідко «встигає» за динамікою найважливіших економічних показників – ВВП на душу населення, росту середньої чи мінімальної зарплати тощо.
Згідно з результатами дослідження вищезгаданого IPU, 58% зі 104 парламентів мають повноваження визначати розмір своєї зарплатні шляхом внесення відповідних поправок у закон. Це не є безконтрольним процесом, наприклад, у Австрії національний аудиторський суд визначає «коефіцієнт інфляції», згідно якого встановлюється максимально можливий рівень збільшення депутатської зарплати. У решті країн депутатські зарплати визначаються відповідно до різних показників, у більшості випадків це – шкала окладів державних службовців (Чехія, Фінляндія, Нова Зеландія, Угорщина, Нідерланди, Данія, Польща), трохи рідше – міністерські чи урядові зарплати (Японія, Угорщина, Чілі, Росія). У деяких країнах (Великобританія, Намібія, Бутан) питанням визначення зарплат опікуються спеціальні незалежні органи. «Стартові показники» для формування розміру депутатських зарплат використовуються у кожній державі по-своєму. Так, у Франції базова парламентська зарплата є еквівалентом до середнього між найвищою на найнижчою зарплатою державних чиновників різних категорій вищого рангу, а у Бельгії зарплата депутата прив’язана до початкової зарплати судді Вищого адміністративного суду.
Читайте також: Новоизбранные парламентарии требуют повышения оклада
Є й особливі методи визначення депутатського посадового окладу. Так, у Болгарії парламентарі орієнтуються на щоквартальні дані Національного інституту статистики та отримують еквівалент трьох середніх зарплат по країні, а у Словаччині депутатські зарплати залежать від динаміки зарплат у приватному секторі. Що стосується членів Європейського парламенту, то до 2009 р. вони отримували зарплатні з бюджетів їхніх рідних країн та у розмірі, еквівалентному зарплатні депутатів їхніх національних парламентів.
Розглянемо декілька прикладів щодо розрахунку зарплат депутатів більш конкретно.
У Великобританії у 1997-2010 рр. підвищення зарплат депутатів Палати общин (нижня палата парламенту) було прив’язане до середнього річного підвищення зарплат чиновників вищого корпусу державної служби. Однак, щоб обґрунтоване підвищення відбулося, парламент кожного разу мав затверджувати його на своєму засіданні. З 2011 р., після гучного «скандалу щодо витрат» 2009 р., за визначення розміру чи підвищення зарплат депутатів, а також за їхні витрати та пенсії відповідальний окремий незалежний парламентський орган з питань стандартів (Independent Parliamentary Standards Authority (IPSA). Цей орган відмовився від використання механічної формули-прив’язки депутатської зарплатні до будь-яких інших показників та формує свої рекомендації на основі більш широкого набору факторів та експертних обговорень.
Так, у грудні 2013 р. його фахівці оприлюднили свій звіт, у якому обґрунтовують потребу підвищення матеріального забезпечення парламентарів, наголошуючи, зокрема, що: 1) співвідношення зарплати депутата до середньої зарплати по країні впало з 3,16 у 1980 р. до нинішніх 2,7; 2) ріст депутатських зарплат не співмірний з ростом зарплат у державному секторі, а також із ростом загальнонаціонального середнього заробітку.
Також слід зазначити, що у Палаті общин деякі парламентарі отримують більше зарплатні, зважаючи на специфіку роботи, яку вони виконують. Так, спікер, голови комітетів та ті депутати, які одночасно є міністрами в уряді, отримують додаткові гроші. Що стосується депутатів верхньої палати, то вони працюють на основі часткової зайнятості та не отримують аналогічної до членів нижньої палати зарплатні. Прикметним фактом є також і те, що у Великобританії наразі дискутується потреба публікації парламентарями не тільки щорічних звітів про свої депутатські видатки, а й періодичних докладних звітів щодо проробленої за рік діяльності у парламенті. Така ініціатива виникла для того, щоб у кращий спосіб пояснювати громадянам, за що конкретно депутати отримують свої, відносно високі, зарплати та які обсяги важливої роботи вони виконують.
У Новій Зеландії стартовою точкою для обрахування зарплат парламентарів є оклади державних службовців, які виконують схожу за складністю і відповідальністю роботу. У той самий час, відсоток щорічного збільшення депутатських зарплат може бути значно меншим за той, на який вказують результати застосування цього підходу. Це трапляється через те, що кожне зарплатне підвищення має бути обґрунтоване за допомогою інших аргументів. Отже, надбавка може бути зменшена у разі, якщо члени спеціального органу щодо виплати винагород (Remuneration Authority) вирішать, що, наприклад, є більш нагальна потреба – стримувати витрати державного сектора в умовах відновлення економіки після глобальної економічної кризи.
Зарплати членів парламенту Канади переглядаються 1 квітня кожного року та прив’язані до індексу річного середнього відсоткового збільшення базової (перед оподаткуванням) заробітної плати у приватному секторі основних населених пунктів Канади. Адміністрування парламенту та, зокрема, зарплат депутатів у Канаді здійснює спеціальний комітет – Рада внутрішньої економіки. На період 2014-15 рр. Рада затвердила збільшення зарплат членів парламенту на 2,2 відсотка, у попередній рік – на 1,5. У 2010-2012 рр. збільшення зарплат було заморожене у зв’язку з економічною кризою. Додаткові виплати отримують прем’єр (327 тис. канад. дол. – удвічі більшу зарплатню за рядового депутата), спікер, лідери опозиції та інших парламентських партій, члени уряду та ін.
Сінгапур – піонер серед країн світу із залучення до обрахунку зарплат депутатів показників їхньої результативності у економічному вимірі. Легендарний очільник країни Лі Куан Ю на початку прем’єрства зберігав свою зарплату на найнижчому рівні (близько 3,5 тис. дол./рік), щоб дати суспільству сигнал, що кожен повинен жертвувати та тяжко працювати на благо країни у її важкі часи. Коли у 70-х рр. Сінгапур вийшов з економічної кризи, то стикнувся з проблемою відтоку найкращих державних службовців та депутатів у приватний сектор. Це стимулювало владу утворити спеціальний орган щодо визначення політики формування зарплат парламентарів і чиновників, зокрема відповідно до показників розвитку державної економіки. Наразі оплата депутатської праці у Сінгапурі прив’язана до так званої шкали SR9 (Administrative Service SR9 Grade): депутати отримують 56% щорічного пакету виплат SR9, розмір якого, у свою чергу, залежить від темпів зростання ВВП.
Отже, рівень заробітної плати у депутатів різних парламентів нерівномірний та вираховується з огляду на специфічні для кожної окремої держави показники. Попри ці відмінності, спільним для багатьох країн є одне: законодавці котуються як працівники «топ-менеджменту» та мають зарплатні як мінімум вищі за середні по країні. У таблиці, поданій нижче, відображені заробітки депутатів у різних країнах світу у 2012-2013 рр. Ці дані включають розміри базових зарплат без вирахування податків і зборів та без врахування додаткових доплат, премій і пільг.
Так як у різних країнах рівень доходів і економічного розвитку не є однаковими, у якості порівняльного критерію зазвичай використовується показник співвідношення річної зарплати депутата до ВВП країни на душу населення. Таким чином, цей показник дозволяє дати оцінку «ціни» депутата для економіки конкретної держави, окрім того, його динаміка може слугувати одним з аргументів для обґрунтування підвищення/зменшення посадових окладів депутатів. Згідно із дослідженням Світового Банку у 2007-2008 рр., у економічно розвинених країнах (Великобританія, Канада, Сінгапур, Нова Зеландія) парламентарям платять найбільші зарплати, якщо зважати на абсолютні цифри, однак у той самий час, у малорозвинених країнах – найкращі депутатські зарплати з точки зору їхнього співвідношення з ВВП на душу населення. Так, у 2005 р. співвідношення зарплати депутата до ВВП у Нігерії було 10 до 1, в Уганді – близько 36 до одного, у Кенії – 55,5 до одного. В Україні цей показник зменшився з 3,16 у 2012 р. до 0,71 у 2014 р.
Примітки: ͯ – дані по з/п за 2013 р., GDP per capita, PPP за 2012 р. ͯ ͯ- розраховано за курсом 8 гр/дол.; ͯ ͯ ͯ – за курсом – 13гр/дол.; ͯ ͯ ͯ ͯ – дані щодо ВВП за 2013 р. Джерела: IPSA, Reviewing MP’s pay and pensions, Oct., 2012; World Bank, GDP per capita, PPP (constant 2011 international,$)
Наголосимо, що з 2012 р. розміри зарплат депутатів у деяких країнах зазнали значних змін.
Так, у Російській Федерації за 2013-2014 рр. базова зарплата депутатів збільшилася більше, ніж удвічі та зрівнялися з розміром оплати федерального міністра; ставки голів парламентських палат були прирівняні до зарплати прем’єр-міністра. Окрім того, крім базової зарплати російські депутати та сенатори щомісячно отримують так зване «фінансове заохочення», яке більш ніж утричі перевищує розмір базової зарплатні.
У контексті оплати праці депутата, важливим є також питання – чи може низький рівень зарплати призвести до росту корупції серед депутатського корпусу? Власне, у науковому колі досі точаться суперечки і проводяться емпіричні дослідження щодо того, яка модель краще відображує реальність: «модель чесної зарплати» (англ. «fair wage model»: вищі зарплати перешкоджають корупції) чи «модель саботажу» (англ. «shirking model»: високі зарплати не справляють значного впливу на рівень корупції у державному секторі, бо вигоди, які генерує корупція або «брудний» лобізм, завжди значно більші). Наразі відомо, що обидві моделі спрацьовують та є життєздатними різною мірою у різних країнах, що означає: прямого універсального зв’язку між рівнем зарплати та корупцією серед депутатів не існує, у це «рівняння» «втручається» множина культурних, інституціональних та інших факторів. Так, наприклад, в Італії найвищі серед країн південної Європи депутатські зарплати, однак й рівень корупції у публічному секторі, за даними Transparency International, у рази перевищує аналогічний рівень у країнах-сусідах.
У підсумку, даний аналіз продемонстрував, що у світі не використовується єдиного універсального підходу до формування зарплат членів парламенту. Окрім того, будь-які формули та методології вирахування окладу парламентарів застосовуються не «механістично», і вирішальну роль у питанні збільшення зарплат відіграє обговорення доцільності такого підвищення на конкретному етапі розвитку економіки.
Варто зазначити й те, що й у Європі громадськість неодноразово піднімала питання щодо надмірних витрат на депутатів їхніх національних парламентів. Так само, як і в Україні, серед європейців побутує підвищений, «нездоровий» інтерес до заробітків, привілегій та пенсій їхніх законодавців, що зумовлений притаманним усім національностям стереотипом «можновладці дбають лише про себе». Власне, вбачаючи у депутатах відповідальних осіб за економічні кризи, ріст безробіття та інші проблеми, населення відчуває несправедливість у тому, що ці негаразди набагато більше позначаються на їхніх зарплатах та побутовому житті, аніж на стабільних заробітках і соціальному захисті парламентарів. Так, наприклад, за результатами опитування британського парламентського органу з питань стандартів (IPSA), 80% опитаних британців виступають за скорочення певних видів видатків на депутатів (наприклад, чай/кава/печиво у депутатських офісах, субсидія на харчування якщо парламент засідає допізна (після 19.30), ТБ-ліцензії та ін.), і лише 24% респондентів підтримують ініціативу збільшити зарплати депутатів до 74 тис. фунтів стерлінгів на місяць у 2015 р.
Заради справедливості слід наголосити, що висока оплата праці парламентаря перебуває у залежності не тільки від значних обсягів їхньої роботи, але й від рівня тієї політичної відповідальності перед суспільством, яка покладена на депутата як законотворця й всенародно обраного представника громадських інтересів. Окрім того, у країнах розвиненої демократії перманентне невдоволення «привілегійованим класом» певною мірою врівноважується тим фактом, що законодавці належним чином виконують свої, доволі непрості функції.
Так, депутати проводять багато часу, зазвичай 3-4 дні на тиждень, на пленарних засіданнях парламентів та за кропіткою роботою щодо опрацювання законопроектів. Решта часу, за законодавством, присвячена роботі з громадянами та на виборчих округах. При чому, ця активність не є номінальною та символічною, а передбачає собою понаднормову роботу за багатьма напрямками – праця у громадській приймальні з реагування на скарги і запити громадян, організація та участь у публічних, благодійних, адвокаційних заходах, написання статей і звітів для ЗМІ. До прикладу, у Ірландії депутати, хоча й взагалі не мають своїх приймалень, але відвідують спортивні заходи, з’являються у громадських місцях, зустрічаються з виборцями у пабах, а один з депутатів має практику регулярно раз на місяць, у так звані Парламентські дні, ставити стіл і стілець у місцевому торговому центрі і вести прийом громадян.
Зазвичай, така діяльність – представницькі обов’язки та особисті ініціативи – забирає у депутатів багато часу, вони працюють у вихідні, часто подорожують по країні, що не залишає їм широких можливостей для відпочинку, закордонних вакацій, проведення часу з сім’єю та інших приписуваних «вищому класу» розкошів. Цей рівень робочої насиченості європейських депутатів у дечому аналогічний тому, який мають українські кандидати у депутати за мажоритарними округами, з тією лиш відмінністю, що після виборів українські мажоритарники у більшості випадків «відпочивають», припиняють свою активність на окрузі до наступного виборчого періоду.
Беззаперечно, що депутати мають отримувати такий рівень зарплатні, який відповідає складності та важливості їхніх функцій та обов’язків, а також дисциплінованості і професіоналізму, з якою ці важливі для держави функції виконуються. Те, що серед українців неодноразово точаться дискусії щодо гідного розміру зарплат законодавців яскраво демонструє: громадяни не вірять, що депутати виконують свою роботу на такому рівні, щоб отримувати більше за середнього українця. Справа за новими парламентарями – довести протилежне.
Рекомендації:
1. Формування зарплат та інших привілеїв депутатів потребує прозорості та експертного обґрунтування і погодження, інакше закритість цього процесу здатне суттєво підірвати суспільну довіру до парламенту як інституції;
2. Підхід до визначення розміру чи збільшення окладів депутатів має бути гнучким, не «механістичним» та системним: враховувати широку низку показників (ВВП на душу населення, шкалу зарплат держслужбовців, урядовців та спеціалістів аналогічної компетенції, динаміки росту середніх зарплат по країні тощо), а також реагувати на економічні та суспільно-політичні умови на конкретному етапі розвитку держави;
3. Орган, відповідальний за адміністрування питання депутатських зарплат і інших виплат, так само як і видатків, повинен періодично публікувати у вільному доступі докладні фінансові звіти, власні рекомендації та експертні висновки.
​Текст: Олена Рибій